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建国以来反腐机构的流变

发布时间:2019-12-05 06:21:15

建国以来反腐机构的流变

中纪委一直是中国反腐的核心机构,而其他机构则更多是对这一制度的补完。此外,很多在中纪委、监察部诞生之后的反腐机构都曾被给予“廉政公署”的厚望(这些机构也都有廉政公署的影子),但都没有超出公众的预期。

反腐无疑是当下中国政治光的领域之一,故而事关反腐的每一个动向都格外引人关注。近日,中国高层决定在人民检察院成立新的反贪总局,局长由以前的正局级升格为副部级检察委员会专职委员兼任。一个成立19年的老部门将借此迎来新机遇,同时也使得人们对于法治反腐与制度反腐有了更多新的希冀。

关于新反贪总局的动向,是由中纪委副书记邱学强透露的。在接受新华社采访时,邱学强也直面现有制度的问题:检反贪总局自1995年成立以来,一些影响办案成效的问题也逐渐暴露出来,特别是机构设置不合理、力量分散、案多人少、统筹乏力、装备落后等问题日益凸显,已经不能完全适应反腐败斗争新形势的需要,亟待改革。

不过,若人们因此就认为一个中国式的“廉政公署”成立了,则有点希冀过高。通过梳理中国反腐机构的流变看,中纪委一直是中国反腐的核心机构,而其他机构则更多是对这一制度的补完。此外,很多在中纪委、监察部诞生之后的反腐机构都曾被给予“廉政公署”的厚望(这些机构也都有廉政公署的影子),但都没有超出公众的预期。

建国以后成立的反腐机构是中共中央纪律检查委员会,成立时间为1949年11月。仅在建政后第二个就成立这个反腐机构,由此可见中共当时拒腐防变与居安思危的紧迫心态。中纪委的创始书记是朱德,彼时还配有两名副书记——王从吾与安子文。彼时朱德身兼多职,还担任着中央政治局委员、中央书记处书记、中央人民政府副主席、中央军委副主席、解放军总司令。

1955年时,中纪委又被“中央监察委员会”替代,成为党内纪检领域的领导机构。这次改名是恢复传统。1927年,中共早设立的反腐机构就叫做“中共中央监察委员会”。接替朱德担任中央监察委员会负责人的是董必武。董必武还是同时兼任政务院副总理、全国政协副主席、人民法院院长。董必武被誉为“中国社会主义法制的奠基者”。他是中纪委(监察委)有法治底色的书记了。

与党内纪检平行的另一条线,则是行政监察制度的建立,彼时与此对应的机构则是人民监察委员会。这一机构同样于11月设立。人民监察委员会的任负责人为谭平山,彼时他还是中国国民党革命委员会副主席。谭平山资历深厚,曾与周恩来等人一同发动南昌起义。此前,他还曾帮助孙中山改组国民党,并在一大上成为国民党中央组织部部长。

除位于中央层面的人民监察委员会之外,地方也同时设立了对应的监察机构。1950年10月,人民监察委员会根据中央政府组织法的规定,制定了各级人民监察委员会通则,并经政务院批准施行。到1953年时,全国共建监察机构近4千个。

1954年,中央政府进行机构调整,设立中华人民共和国监察部,中央人民政府政务院人民监察委员会即告结束。监察部首任部长为钱瑛。她继史良、李德全(1949年10月任司法部部长、卫生部部长)之后的共和国第三位女部长。

此时,中纪委于监察部的互动就已经开始出现了。1953年时,钱瑛由人民监察委员会副主任调任中纪委工作,出任副书记一职。监察部设立时,钱瑛依旧还兼任中纪委副书记。中央监察委员会成立后,钱瑛还继续担任该机构的副书记。

1958年国家行政监察机关的工作受到严厉的批评。实行“垂直领导”和推行“事先监督”被职责为“脱离党的领导”。同年10月,国家监察部党组向中央作出报告,被迫检查见过以来“脱离党的领导”的错误。在这份报告中,首次提出了监察部与中央监察委员会合并,采用一个机构,两个招牌的办法。

1959年4月,中共八届七中全会讨论了撤销监察部的问题。4月28日,第二届全国人大跌二次会议作出决议,宣布撤销监察部。而监察部的恢复设立则是发生在28年后的1987年。而党内的纪检机构——中央监察委员会——也在10年后被取消。1969年7月,康生等人以“精简机构”为名,撤销了中央监察委员会。

中国纪检监察机构的重建,也与文革结束同步。“文革”结束之后,恢复中纪委,成为彼时中央的一项迫切任务。1977年,党的十一大提出要恢复中纪委。次年党的十一届三中全会,正式决定恢复中纪委,陈云、邓颖超、胡耀邦分别出任、二、三书记。

这一新的“老”机构一上马就要应对棘手的案件。中纪委成立之后就接过了审理林彪、“四人帮”两个反革命集团及相关案件以及对文革相关问题的清理工作。

在中纪委恢复之后,监察部也于1987年恢复设立,尉健行成为首任监察部部长。恢复监察部的动议来自地方。1986年2月,在六届人大四次会议上,安徽代表团提出议案,还有全国人民代表大会一些代表和全国人民政治协商会议部分委员也多次提出建议,在国务院和县以上地方各级人民政府设立国家行政监察机关。

1986年11月18日,国务院向第六届全国人民代表大会常务委员会提请批准设立监察部。同年12月2日,第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议根据国务院的提请,决定设立中华人民共和国监察部。1987年6月,监察部正式成立,监察部部长为尉健行。到1988年春,全国县以上的各级行政监察机关大都已组建起来。

笔者所认识的一位长辈是监察部早的一批工作人员。他曾向我表示,监察部恢复设立之初,也为了突出其独立性,形成一套针对党纪、政绩与国法相对应的不同层次的廉政建设体制。

不过,监察部的这种相对独立性并没有坚持很长时间。在监察部成立6年后的1993年,监察部与中纪委正式合署办公了。根据中共中央、国务院的决定,中央纪委、监察部从1993年1月开始合署办公,实行“一套工作机构、履行党的纪律检查和行政监督两项职能”的体制。并于1993年5月18日出台了《中共中央纪律检查委员会、监察部关于中央直属机关和中央国家机关纪检、监察机构设置的意见》。殊同同归,这一次调整大抵与1958年监察部报告中所提及的设想一致。

说道上个世纪80年代的廉政建设,还有一个“全国人大廉政委员会”的设想。1989年5月10日,万里在出国访问前的一次中央政治局会议中,表示将提议在全国人大常委会设立政府廉政委员会。不过,这一计划终没有实施。

进入90年代以后,中国的反腐机构也进一步完善和丰富。中央层面相继推动建立了检反贪污贿赂局(1995年)、检职务犯罪预防厅(2000年)和国家预防和反腐败局(2007年)。梳理这些机构建设的缘起看,他们的设立都有着香港经验的影子(廉政公署)。

虽然在国家层面设立反贪局是1995年的事情,但是个反贪局却早在上个世纪八十年末就在改革高地广东诞生了。故而广东省人民检察院反贪污贿赂工作局被誉为反贪局。出任局长的广东省人民检察院副检察长陆成景也成为中国“反贪局长”。

1989年5月5日,时任人民检察院检察长刘复之率中国检察代表团出访新加坡、泰国,肖扬(时任广东省人民检察院检察长)以代表团副团长身份随同。在飞行途中,时任总检察长的刘复之特意与秘书交换了位置来和肖扬沟通反腐机构成立的事情。

在与肖扬沟通后,刘复之提议“能否在广东先试验一下,在检察院内部设立一个反贪污贿赂的专门机构,加强侦查工作”。这就促成了后来反贪局在广东的成立。

中央对于广东的支持可以用雷厉风行来形容。1989年7月18日,广东省检察院向省委报送了《关于建立贪污贿赂罪案侦查局的请示报告》。8月10日,省委批准省检察院成立反贪污贿赂工作局,同时撤销广东省人民检察院经济检察处。从向检打报告到挂牌,只一个月时间。

1988年10月,广东省人民检察院组团前往香港考察,陆成景担任团长。在这次为期7天的考察中,陆成景一行对香港廉政公署的工作进行了详尽、深入的考察和研究。香港方面十分热情,几乎“知无不言”地向他们介绍了经验。此后,广东省检察院又多次组织人员赴港交流、调研。不久,在借鉴香港经验的基础上,广东省反贪局的雏形逐渐形成,成立了一个由举报中心、侦查处、综合指导处、预防处、税务检察室、境外协查等6个部门组成的反贪机构。

2007年,另一个被给予厚望的反腐机构成立了——国家预防腐败局。国家预防腐败局属于国务院直属机构,负责全国的预防腐败工作,国家预防腐败局的局长由监察部部部长兼任,目前担任局长的是监察部部长黄树贤。

中国国加入《联合国反腐败公约》促成了这一反腐败机构的出炉。“公约”第二章的两个条目专门提到“预防腐败政策”。其中,第六条明确规定,各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则,“确保设有一个或酌情设有多个机构”以预防腐败,并赋予这些机构“必要的独立性”,以及“必要的物资和专职工作人员”。

成立预防腐败局也是基于高层对于廉政建设认识的深化。 2006年8月3日,中央纪委书记吴官正在北戴河一次内部培训上发表讲话。一个月后,该讲话以“要在源头上防治腐败”为题发表在《求是》杂志上,文章以“扁鹊治病重预防”为例,指出中国自古就讲“万事防为先”、“防微杜渐”等道路。同年10月23日召开的国际贪局联合会次年会上,中国、英国等八个亦达成共识,认为“预防胜过治疗”,多数发展中国家甚至已将预防腐败当做根本的发展战略。这一机构的出炉同样也在当时被给予厚望,希望其成为像廉政公署一样的组织,以统合各方面的反腐力量。

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